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碳市场的名义 国家意志

李华林:201747日,中国气候变化事务特别代表解振华先生在杜克国际论坛上演讲时表示:我国提出了2030年应对气候变化国家自主贡献目标,并在五年规划当中作为约束性指标加以强化落实,形成了绿色低碳发展的倒逼机制。绿色低碳发展的理念和要求已经融入了我国经济社会发展的各个领域和全过程,在全社会的共同努力下,我国绿色低碳循环发展取得了显著的进展。请问周教授,我国2030年应对气候变化国家自主贡献目标,具体指的是什么目标?这个目标与五年规划中的约束性指标又有何种关系呢?

 

周宏春:关于目标问题。2015年6月30日,我国向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交了《强化应对气候变化行动--中国国家自主贡献》。其中提出的目标有以下一些:到2030年,中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%。非化石能源占一次能源消费比重要达20%左右。森林蓄积量比2005年增加45亿立方米。

 

关于与十三五规划中目标的联系。一是计算起点不同,由此计算来的指标数量与“十三五”肯定不同。如单位国内生产总值二氧化碳排放,本次报告中提出的指标是60%-65%,而“十三五”规划中各项指标在专栏中给出,其中,单位国内生产总值二氧化碳强度下降18%。类似地,森林蓄积量由151亿立方米增加到165亿立方米,增加14亿立方米。

 

二是两者的指标密切相关,也可以说存在计算上的关联性。如二氧化碳排放强度。《自主贡献》报告中提出要降低60%-65%。据有关估算,实现二氧化碳强度降低60%-65%的目标,2005-2030年期间年均下降率必须维持在3.6%-4.1%。总体上看,实现这一目标的难度比较大。做一国际比较就可以证明这一点。如美国和欧盟1990年以来的碳强度年均降幅约2.3%,低碳转型表现突出的英国和德国也仅为3%和2.5%。从这个意义上说,不采取必要的强制措施,实现二氧化碳强度减排目标还是有困难的。

 

李华林:解主任在这次论坛上还表示,我国要先易后难,循序渐进,按照国家绿色发展及控制温室气体排放总体目标的要求,分阶段、分步骤地推进全国碳排放权交易市场建设。碳市场的建设和启动虽然不是一件简单的事情,但不管是容易一面还是困难的一面,不管是发展到哪一阶段,它都离不开标的物,也就是交易品。请问周教授,作为专家,您如何解读碳市场上交易品的性质?

 

周宏春:上次我们讨论了碳市场的作用,也就是说通过市场交易可以发现碳减排价格,从而实现以较低的成本减少碳减排的目标。在不同行业减少同样的碳减排,需要的投入是不同的;麦肯锡做过不同行业碳减排的成本曲线(如下图),其中表明,有些行业的减排成本较低,如建筑节能中的隔热保暖改造;而其他一些行业的碳减排成本较高,如CCS,如下图所示:

这就提出了以较低投入实现碳减排目标的问题;国际经验表明,建立碳市场是实行这一目标的有效途径。

 

关于碳市场上交易的“标的物”或交易品是什么样的属性问题,从经济学角度看,碳市场上的交易品,有着不同的属性。国家减排配额,本质上属于“政府许可”,也可以理解为“政府背书”的碳减排“信用”;项目碳减排额度,也就是所谓的CER,属于经第三方证明的碳减排“信用”。

 

由于碳市场上存在两种“标的物”,于是我们在国外碳市场看到了一种现象:国家碳减排配额的价格明显高于项目减排额,市场运行也相对稳定些。其中的道理是:国家担保必然要高于任何组织的第三方担保;体现在“碳减排信用”价格上,国家碳减排配额价格显然要高于第三方论证的“碳减排价格”。

 

李华林:近年来,国家将简政放权放在重要位置;国务院常务会议上李克强总理多次要求减少行政审批。请问周教授,碳市场上的政府许可行政审批吗?在国家明令简政放权的大背景下,国家碳减排配额是否合法,是否属于应该控制的对象?

 

周宏春:这是一个非常重要的问题,也是非专业人士费解甚至搞错的问题。因此,讨论这个问题非常必要,对于形成大家的共识也非常及时。

 

首先,应当肯定,国家碳减排配额属于“行政许可”,这一点毋庸置疑。从我国的实际情况出发,碳减排配额由国家碳减排行政主管部门,也就是国家发改委按照“十三五”规划纲要确定的碳减排“约束性”指标,按照一定的准则分配到省(市区);省(市区)发改委依据“祖父原则”分配到碳排放企业,再依据各地“十三五”规划确定的碳减排“约束性”指标,确定形成企业的国家碳减排额度。这一套做法,都属于“行政许可”的范畴。

 

其次,这一做法是否合法、合理。我个人认为,非常合法、也是国家意识的体现。我从几个方面加以说明:一是,习近平总书记在应对气候变化的国际舞台上,已经多次表明了中国政府的态度,碳减排目标是其中之一。实现碳减排目标已经影响到中国是否是“负责任”的大国形象;这一点,是任何人不能也不应该怀疑的。二是,“十三五”规划纲要将碳减排明确为“约束性”指标;“十三五”规划纲要是经全国人大全体代表讨论通过的,而我国的一般法律仅是全国人大常委会讨论通过,说明“十三五”规划纲要的法律意义并不低于相关法规。换句话说,依据“十三五”规划纲要的碳减排“约束性”指标,分解形成的国家碳减排额度,这一做法是“行之有据”的,因而不应受到相关质疑。三是,国务院确定的“简政放权”,其中明确规定了,凡涉及国家主权、环境保护等领域,属于“例外”;也就是说,这些领域不仅不能“放权”,而且还要加强宏观调控。气候变化属于全球性环境保护领域;加强气候变化的治理,提高治理能力现代化,是党的十八届四中全会提出的要求。因此,国家主管部门必须“理直气壮地”管理好“国家碳减排配额”,管理好碳市场。

 

李华林:美国总统特朗普在328日签署了名为能源独立的行政命令,旨在推翻奥巴马政府时期的气候政策。有报道说,特朗普总统此举或是为退出巴黎协定做铺垫。您怎么看?如果美国最终退出巴黎协定,这会影响我国的碳市场建设吗?

 

周宏春:这一点,我觉得不用讨论。习近平总书记代表我国政府已经多次表明态度,我国将积极推进气候变化应对工作,开展气候变化的国际合作等。而且,绿色低碳发展的理念和要求已经融入了我国经济社会发展的各个领域和全过程,推进碳市场建设,只是我国推进绿色低碳转型工作的一部分,对此,我个人十分自信:我国不会因为美国最终退出《巴黎协定》而影响碳市场建设的进程。

 

谢谢!

来源:c30 周宏春工作室